Guvernul I.I.C. Brătianu şi legea electorală din 1926

Adoptarea Constituţia din 1923 a reprezentat o nouă şi hotărâtoare etapă în planul unificării legislative, a armonizării şi uniformizării instituţionale, administrative şi judecătoreşti. Legile de unificare din toate domeniile au privit România ca un veritabil stat naţional unitar, ca un stat de drept, în care prevederile lor se aplicau în mod egal tuturor cetăţenilor fără nici o deosebire religioasă, socială sau etnică[1]. În cadrul procesului complex de unificare legislativă trebuie remarcată importanţa din perspectiva tematicii abordate, a legii electorale din 1926, care stabileşte definitiv parametrii regimului electoral al României interbelice.

Promulgarea noii legi electorale s-a realizat la sfârşitul mandatului guvernului liberal condus de I. I. C. Brătianu, prin bunele oficii ale unui Parlament dominat de Partidul Naţional Liberal, ba chiar cu inspiraţia şi acordul tacit al regelui Ferdinand I, după cum scrie Nicolae Iorga în Istoria Românilor, vol. X: ,,Ca să fie sigur că nu mai vine haosul, Ferdinand I ceru în acest din urmă an, 1925, o lege electorală, care după sistemul fascist, asigura o primă partidului ce avusese 40% din voturi”[2].

Adoptarea legi electorale survine în contextul precipitării politice a anului 1926, când Partidul Naţional Liberal şi liderul său, erau criticaţi, contestaţi şi atacaţi de o puternică opoziţie formată din Partidul Naţional Român şi Partidul Ţărănesc, principalele grupări protagoniste ale sus-menţionatei Opoziţii Unite şi, totodată, formaţiuni aflate în serioase tratative de fuzionare[3].Semi-eşecul cabinetului liberal în alegerile comunale din 18-20 februarie 1926[4] şi în alegerile judeţene a demonstrat uzura Partidul Naţional Liberal şi imposibilitatea reînnoirii mandatului[5]. Din aceste considerente, I. I. C. Brătianu şi liderii proeminenţi ai partidului au pus în scenă adoptarea noii legi electorale cerută de rege încă din 1925, după cum reiterează şi C. Argetoianu[6]. Proiectul de lege depus la biroul Adunării Deputaţilor a fost întocmit în secret de Alecu Constantinescu[7] şi chiar dacă nu ataca în principiu votul universal, îi limita vizibil efectele de exprimare şi înregistrare, golindu-l în mare parte de acele atribuite ce-i dădeau valoare[8].

Partidul Naţional şi Partidul Ţărănesc exasperate şi frustrate de atotputernicia aproape cinică ,afişată de liberali în ceea ce priveşte adoptarea legilor importante, au hotărât să adopte o poziţie radicală faţă de proiectului de lege electorală, să-l combată prin toate mijloacele. Proiectul liberal era considerat de liderii politici ai opoziţiei ,,ca o declaraţiune de război făcută de guvernul liberal ţării legale”[9]. Dezbaterile cu privire la proiectul de lege electorală au monopolizat practic activitatea partidelor politice de opoziţie, decise să blocheze votarea legii electorale, considerată deosebit de importantă din perspectiva mecanismului preluării puterii. Nodul gordian al discuţiei s-a dovedit a fi prima majoritară, dar mai ales cuantumul procentual ce permitea atribuirea acesteia. Astfel, s-a căutat o soluţie de compromis între liberali şi opoziţie. Delegaţia P. N. L. în frunte cu Tancred Constantinescu a iniţiat discuţii cu delegaţiile Partidului Naţional Român (C. Argetoianu şi M. Popovici) şi Partidului Ţărănesc (C. Stere, Eduard Mirto şi Grigore Iunian). Reprezentanţii opoziţiei au insistat ca prima majoritară să se acorde în condiţiile adjudecării a 50% plus unu din totalul voturilor exprimate, opinând că procentul de 40% nu este reprezentativ şi suficient pentru a legitima o majoritate parlamentară[10]. Cu toată împotrivirea oamenilor politici din opoziţie, ca Iuliu Maniu, Ion Mihalache, Constantin Stere, Virgil Madgearu, Grigore Iunian, N. Costăchescu[11], proiectul de lege depus de guvern a fost adoptat în zilele de 24 şi 25 martie de Adunarea Deputaţilor şi respectiv de Senat. Noua lege electorală a fost promulgată prin decretul-lege nr. 1424/1926 şi publicată în “Monitorul Oficial” nr. 71/27 martie 1926[12]. Tot pe 27 martie Ionel Brătianu a depus regelui demisia cabinetului liberal, semn că agenda de lucru propusă la începutul mandatului fusese îndeplinită. Discursul susţinut în Senat pe data de 27 martie 1927 ni se pare revelator în acest sens. Brătianu a subliniat gestul retragerii de la putere pentru a demonstra opiniei publice şi opoziţiei că: „opera pe care am îndeplinit-o n-are nevoie de prezenţa noastră la guvern pentru a se impune oricui ar avea simţul răspunderilor, ca temeiul trainic al organizării statului”[13]. Metodele rigide, cvasi-autocrate cu care a guvernat ţara timp de patru ani, manevrele şi disimulările care au condus la pulverizarea inamicilor politici şi, în consecinţă, inexistenţa unei opoziţii coerente, dar mai ales modul suveran, uşor ironic, în care a depus demisia guvernului său a lăsat impresia unei retrageri calculate. De pe această poziţie, liberalii urmau  să savureze expectativ, oarecum neutru, aplicarea legilor propuse şi adoptate în legislatura lor şi în special a legii electorale. Aducerea lui Averescu la putere, tot prin bunele oficii ale liderului liberal, care a recomandat călduros regelui un cabinet de continuitate al Partidului Poporului, întărea imaginea omniprezenţei şi omnipotenţei brătieniste în politica românească. Rolul guvernului Averescu era să liniştească spiritele contestatare şi înfierbântate de guvernarea cu mână forte a lui Brătianu, să experimenteze noua legea electorală, dar mai ales să poată fi înlăturat uşor, fără convulsii, atunci când situaţia politică avea să reclame revenirea liberalilor, după cum, de altfel, avea să se întâmple un an mai târziu.  După N. Iorga, legea electorală dezvăluia programul de lucru pe care şi l-a propus Brătianu în 1922[14] şi permitea revenirea în forţă a liberalilor la putere[15], astfel încât, după cum tot N. Iorga aprecia atât de plastic, ,,dinastia de Argeş biruise cu totul pe cea de la Sigmaringen” mai ales după pronunţarea actului de la 4 ianuarie 1926[16].

Legea electorală a trecut relativ uşor prin cele două Camere, datorită atât majorităţii liberale – naţionalii şi ţărăniştii, în semn de protest au lipsit de la şedinţele Corpurilor legiuitoare[17], dar şi din motivul bine întemeiat că toată atenţia partidelor şi a oamenilor politici era îndreptată asupra ,,conciliabulelor şi intrigilor privitoare la succesiunea iminentă”[18]. Încă din ianuarie 1926 s-au declanşat vii dispute cu privire la chestiunea succesiunii guvernului Brătianu. Într-o primă fază se părea că Iuliu Maniu avea toate şansele să fie desemnat prim-ministru. Reticenţele regelui vizau, însă, pe ţărănişti care erau principalii colaboratori politici ai „naţionalilor” ardeleni. Chiar dacă a renunţat la funcţia de prezident al Partidului Naţional Român în favoarea lui Iorga – formaţiunea iorghistă fuzionase cu Partidul Naţional la 8 martie 1925 – pentru ca acesta să înduplece pe suveran să-i acorde mandatul formării guvernului lui Maniu, chiar dacă liderul ardelean a promis regelui să se debaraseze de balastul ţărănist la primul semn de defecţiune sau indisciplină ministerială şi să depună demisia cabinetului în maxim 24 de ore, Ferdinand, sfătuit de Brătianu, a preferat un guvern Averescu[19]. Totuşi iluzia desemnării în fruntea Consiliului de Miniştri, servită lui Iuliu Maniu probabil tot la inspiraţia lui Brătianu a declanşat dispute în rândul opoziţiei, slăbind unitatea acesteia şi dezamorsând eventuale reacţii mai decise ale liderilor naţionali şi ţărănişti în ceea ce priveşte acţiunea guvernului liberal pe ultima sută de metri a mandatului. Miza era cu adevărat covârşitoare din perspectiva votării legii electorale, esenţială, de altfel, în economia exerciţiului politic deoarece conţinea norme şi prevederi ce conduceau, de fapt, la preluarea şi legitimarea prin vot a puterii. După cum vom vedea pe parcursul desfăşurărilor politice din epocă, rolul regelui era capital în propulsarea la putere a unui om politic sau a unei formaţiuni. În definitiv, în urma audienţelor la Palat şi a consultărilor, suveranul numea viitorul premier şi tot el aviza lista ministerială propusă în vederea constituirii noului guvern, numit de alegeri. După 1918 s-a menţinut vechiul obicei instituit de Carol I, ca regele să desemneze guvernul, ca mai apoi să dizolve vechiul parlament în vederea constituirii noului legislativ, rezultat în urma alegerilor. Interesul lui Ferdinand şi a lui Brătianu pentru adoptarea legii electorale a fost stimulat de nevoia de stabilitate şi continuitate politică. Practic, regele şi primul său sfetnic au tranşat chestiunea electorală în termenii de putere potriviţi viziunii lor politice. Legea electorală trebuia să permită, ba mai mult să garanteze, venirea la putere a unei personalităţi agreate în primul rând la Palat, chiar dacă realităţile în ceea ce priveşte popularitatea şi notorietatea politică ar fi indicat o cu totul altă soluţie. Apatia şi lipsa de reacţie a opoziţiei la votarea legii electorale propuse de liberali poate fi explicată şi din prisma disimulării şi distragerii atenţiei partidelor de opoziţie de la lucrările parlamentare. Astfel, opoziţia a fost manipulată în sensul focalizării tuturor eforturilor politice spre acapararea mandatului de formare a guvernului, deci în speranţa unei posibile succesiuni guvernamentale.

Cu toate că legea electorală reproducea în principiile sale prevederile decretului-lege din noiembrie 1918 şi dispoziţiile constituţionale din 1923, prin modul de repartiţie al mandatelor, ea aducea o evidentă restrângere a votului universal[20], consfinţit de legile amintite. Pentru exercitarea dreptului de vot se prevedea o serie de condiţii, dintre care menţionăm: calitatea de naţional vizată şi de articolele 6, 64 şi 68 din Constituţie şi care presupune şi exercitarea dreptului de vot numai de cetăţenii români cu prezumţia aferentă că doar românii sunt interesaţi în conducerea statului şi deci ei trebuie să aibă drept de vot[21]. O altă condiţie pentru practicarea dreptului de vot era maturitatea, ce prevedea vârsta de 21 ani împliniţi. Aptitudinea intelectuală, ca o consecinţă normală a maturităţii era de asemenea, o condiţie ce releva exercitarea votului în deplinătatea facultăţilor mentale[22]. Demnitatea, o altă condiţie, impunea inexistenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive, care să planeze asupra cetăţeanului ales sau alegător[23]. Pe de altă parte, legea electorală declară că sunt nedemni a fi aleşi cei condamnaţi pentru delicte penale. În această categorie intrau şi dezertorii, iar articolul 26 excludea pe faliţi de la exercitarea dreptului de vot[24]. Apartenenţa la sexul masculin[25], drept condiţie a practicării votului, reprezenta o încălcare a Constituţiei ce prevedea în articolul 6, aliniatul 2 ,,drepturi civile femeilor în baza deplinei egalităţi între sexe”[26]. Pentru femei dreptul de vot a fost introdus deocamdată la alegerile administrative pe baza anumitor condiţii conform articolului 375 din Legea pentru organizarea administraţiei locale din 1929 şi prin articolul 5 din Legea administrativă din 27 martie 1936[27]. De fapt, femeile vor beneficia de votul universal mult mai târziu, prin legea electorală din 9 mai 1939, care stipula la articolul 5 că: „au drept de vot pentru alegerea deputaţilor cetăţenii români, bărbaţi şi femei, care întrunesc următoarele condiţiuni: au vârstă de 30 de ani; sunt ştiutori de carte; practică efectiv o îndeletnicire ce intră în una din următoarele categorii: 1) agricultura şi munca manuală; 2) comerţul şi industria; 3) ocupaţiuni intelectuale”. La articolul 4 aceiaşi lege conţinea o prevedere cu caracter restrictiv şi anume: „Femeile nu sunt eligibile în Adunarea Deputaţilor”[28]. Legea electorală prevedea scrutinul pe listă, care spre deosebire de cel uninominal ,,comportă pentru alegător posibilitatea de a alege o serie de candidaţi, după numărul locurilor de deputaţi, fixat pentru o circumscripţie electorală. Scrutinul de listă pretinde împărţirea ţării în circumscripţii electorale mai întinse, având să aleagă fiecare un număr mai mare de candidaţi”[29].

Articolele 90, 92, 93 din Legea electorală introducea un sistem complicat de calculare şi repartizare a mandatelor pentru Adunarea Naţională[30]. Mai întâi, se proceda la o totalizare pe ţară a numărului votanţilor, a buletinelor anuale şi a voturilor obţinute de fiecare grupare politică, în baza rezultatelor primite de la birourile electorale judeţene[31]. Comisia Centrală Electorală, în urma totalizării şi calculării procentuale a voturilor, declara formaţiunea politică majoritară, partidul care obţinuse cel mai mare număr de voturi, dar nu mai puţin de 40%. Dacă grupările politice declarate minoritare (nu obţinuseră 40% pe întreaga ţară) aveau totuşi, o majoritate absolută în anumite circumscripţii (judeţe), acestea dobândeau un număr de mandate, proporţional cu numărul de voturi obţinute în circumscripţiile respective, chiar dacă pe ţară nu obţinuseră 2%[32]. Operaţiunea de distribuire a mandatelor avea drept etapă prealabilă scăderea mandatelor atribuite grupărilor minoritare. Din numărul de mandate rămase, partidul politic declarat majoritar beneficia de prima majoritară adică de 50% din mandate. Restul de 50% din mandate se repartizau proporţional cu numărul de voturi între toate partidele ce trecuseră pragul de 2%, inclusiv formaţiunea majoritară. Dacă nici un partid nu a obţinut cota de 40% din voturile exprimate pe întreaga ţară, nu putea fi declarată majoritară nici o formaţiune, iar repartizarea mandatelor se făcea proporţional cu voturile întrunite. La Senat, toate mandatele dintr-o circumscripţie reveneau grupării care a întrunit majoritatea relativă. Atribuirea mandatelor de deputat sau senator se făcea în ordinea candidaţilor înscrişi pe listă (art. 95)[33].

Legea electorală din 27 martie 1926 elaborată, după cum reflecta caustic savantul N. Iorga, ,,sub dictatura mascată a lui I. C. Brătianu”[34]cu toate deficienţele sale făcea parte dintr-un evantai de măsuri legislative şi administrative ce răspundeau ,,nevoii de unificare a structurii statului român, complet unitar”[35]. Această lege a încercat să fie de mai multe ori modificată în perioada interbelică, pentru a i se completa minusurile semnalate de oamenii politici ai vremii. Încă din epocă s-a lansat observaţia că legea electorală  era vădit inspirată după cea similară a Italiei fasciste din 1923[36] şi nicidecum după legislaţia electorală engleză, cum pretindea guvernul în expunerea de motive a proiectului, supus dezbaterii Camerei Deputaţilor[37]. Legea revela un anume raport de putere şi întâietate şi stabilea o relaţie de certă cauzalitate între două dintre cele trei puteri esenţiale ale statului democratic, fapt amplu demonstrat în desfăşurările politico-electorale din anii următori. De altfel, se statua o veche stare de fapt, sesizată lapidar de marele om politic junimist, P. P. Carp şi reflectată caustic în faimoasa expresie: ,,Daţi-mi puterea şi vă dau Parlamentul”[38], deoarece, ,,în România nu sunt guverne parlamentare, ci parlamente guvernamentale”[39], după cum tot fostul premier conservator experimentase şi constatase în decursul bogatei sale cariere politice. Aşadar, prin această lege Partidul Naţional Liberal a încercat să întărească poziţia executivului în raport cu legislativul, ba mai mult, să-l subordoneze, întrucât mult discutatul şi contestatul (în cercurile politice ale opoziţiei) procent de 40% asigura o majoritatea parlamentară confortabilă care surclasa net reprezentanţa  celorlalte partide intrate în Parlament şi anula practic opoziţia în cadrul lucrărilor parlamentare. Ajuns la putere prin mandat regal, partidul astfel investit avea obligaţia să organizeze alegeri parlamentare, în decurs de cel mult două luni de la formarea cabinetului. Odată constitut, guvernul partidului desemnat – numit în aceste condiţii, guvernamental – obţinea întreg arsenalul de influenţare şi intimidare a corpului electoral ce trebuia chemat în faţa urnelor de vot. Pe lângă instrumentele instituţionale de coerciţie preluate concomitent cu aprobrea listei ministeriale de către suveran, guvernamentalii moşteneau întreaga paletă de metode şi mijloace de persuasiune care, deşi combătute asiduu în opoziţie, erau utilizate, poate cu mai multă abilitate decât predecesorii, din ipostaza privilegiată şi legitimantă a puterii. Consultarea electoratului devenea o simplă formalitate atâta timp cât guvernul dispunea de puteri cvasi-discreţionare, care determinau orientarea voturilor spre listele guvernamentale. Pentru formaţiunea politică guvernamenată, rolul Ministerului de Interne, al Jandarmeriei şi al Siguranţei devenea hotărâtor în adjudecarea primei de 40%. Peisajul luptelor politice din campaniile electorale interbelice reliefează folosirea pe scară largă a forţei şi a diferitelor formule de intimidare şi siluire (expresie des uzitată în presa epocii) a opiniei publice. Starea de asediu, carantina, cenzura, baionetele jandarmilor şi gazele lacrimogene, au fost metode utilizate abuziv de partidele aflate la putere pentru a izola zonele electorale ale opoziţiei, pentru a interzice presa  şi a boicota ori dezagrega manifestaţiile şi întrunirile concurenţilor politici dar, mai cu seamă, rămân realităţi jalnice ale vieţii politice dintre cele două războaie mondiale. Imperativul procentului majoritar de 40%, care permitea menţinerea guvernului şi desemna majoritatea parlamentară, asigura, nu în ultimul rând, legitimitatea preluării şi exercitării puterii.. Astfel guvernul se putea sprijini pe un Parlament cvasimonocolor, ce reflecta tot voinţa partidului majoritar şi deci a cabinetului ministerial. După cum arătam mai sus, opoziţia era practic aproape inexistentă şi deci, inoperantă în exerciţiul legislativ. Prin această lege Ionel Brătianu a încercat să asigure autoritatea guvernului, continuitatea legislativă şi decizională, căci un proiect de lege propus de guvern era uşor aprobat de cele două Camere dominate de partidul majoritar/guvernamental. Raportorul legii electorale, I. Th. Florescu, considera elaborarea legii drept intenţie benefică, în aşa fel încât, activitatea guvernului să nu fie stânjenită în orice clipă de o minoritate ,,turbulentă sau prea divizată”[40]. În plan general, atât prin procentul majoritar de 40% dar şi prin stabilirea pragului electoral de 2%, care permiteau, după caz, o guvernare stabilă, bazată pe o majoritate consistentă în legislaliv sau intrarea în Parlament, această lege electorală avea rostul de a evita sciziunile şi în general, fragmentarea excesivă a scenei politice româneşti, recomandând, totodată, regrupările şi fuziunile dintre partide în vederea abordării cu succes a campaniilor electorale.

Primele alegeri parlamentare organizate şi desfăşurate în conformitate cu legea electorală din martie 1926 au avut loc în luna mai a aceluiaşi an. Uzatul şi minusculul Partid al Poporului, condus de generalul Al. Averescu a preluat guvernarea cu ajutorul lui Ionel Brătianu şi al reginei Maria[41], care au reuşit să-l convingă pe regele Ferdinand să-i ofere lui Averescu mandatul de formare a guvernului. După ce a primit demisia guvernului Brătianu, regele a dorit un guvern de concentrare susţinut de mai multe forţe politice. Fidel acestei concepţii, Ferdinand a demarat consultările cu mai mulţi oameni politici, invitând la discuţii pe N. Iorga, Al. Averescu şi pe I. Mihalache. Recomandarea regală privind o formulă politică de concentrare se traducea în constituirea unui cartel sau alianţă guvernamentală, variantă explorată, discutată şi negociată în după-amiaza zilei de 28 martie 1926. La un moment dat s-a pus chiar problema fuziunii celor trei formaţiuni. Propunerea de fuziune a lui Averescu, ce supralicita şi preşedinţia noului partid, a fost respinsă de Maniu şi Mihalache. Audienţa din ziua următoare, când cei trei lideri depun fiecare câte o listă de guvern, a consemnat şi rugămintea călduroasă în favoarea lui Maniu, făcută regelui de către N. Iorga care, în sensul recomandării suveranului privind formarea unnui guvern de concentrare, a lăsat o a doua listă ce conţinea şi personalităţi ţărăniste. Disponibilitatea lui Iorga şi Maniu de a da o configuraţie bicoloră prin cooptarea unor ţărănişti în viitorul guvern, nu a găsit ecoul favorabil la Palat. La sugestiile lui Brătianu şi ale reginei Maria, regele a desemnat pe Averescu preşedinte al Consiliului de Miniştri. Prin atragerea ardelenilor Vasile Goldiş, I. Lupaş, Al. Lapedatu, Partidul Poporului a reuşit să-şi creeze debuşee electorale în Transilvania, unde dominau “naţionalii” lui Maniu şi Vaida-Voevod[42]. Portofoliul Internelor, atribuit lui O. Goga a contribuit serios la câştigarea majorităţii voturilor de către coaliţia guvernamentală[43].

Cabinetul Averescu a fost primul care a experimentat legea electorală din 1926, recoltând 52% din sufragii şi 292 de mandate în Cameră. Atmosfera incendiară din timpul campaniei electorale, instituirea carantinei şi utilizarea forţelor Ministerului de Interne au fost catalogate de opoziţie drept acte de ,,teroare şi abuz” ale guvernului. Efectele introducerii votului universal puteau fi ,,deci anihilate cu ajutorul primei majoritare şi al metodelor clasice, căci ceea ce realizase mica grupare averescană putea cu atât mai uşor să obţină un partid bine organizat şi cu oarecare aderenţă în corpul electoral”[44]. Un argument în acest sens îl constituie şi analiza rezultatelor electorale obţinute de grupul averescan atât în perioada precedentă alegerilor din 1927 cât şi în perioada ulterioară. În 1922 a obţinut 6,5% din voturi, în 1927 imediat după debarcare, 1,9% iar în 1928 – 2,5% din sufragii[45]. În concluzie alegerile generale din 1926, cât şi cele desfăşurate în perioada următoare, relevă rolul determinant al deciziei regale în desemnarea guvernului şi implicit a structurii Corpurilor Legiuitoare.

Note: